تصویب قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت و تاثیر آن بر گروه ذینفعان قراردادهای نفتی

«قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت» که با عنوان طرح یک فوریتی قانون وزارت نفت به مجلس شورای اسلامی تقدیم گردیده و در جلسه علنی روز سه شنبه مورخ ۱۹/۲/۱۳۹۱ تصویب و به تأیید شورای نگهبان نیز رسیده بود با توجه به انقضای مهلت مقرر برای رییس جمهور وقت جهت امضاء و دستور ابلاغ و انتشار مصوبات مجلس شورای اسلامی، در اجرای مفاد تبصره ماده یک قانون مدنی، توسط رییس مجلس برای درج در روزنامه رسمی ارسال می‌گردد که النهایه در روزنامه رسمی شماره ۱۹۵۹۵ مورخ ۲۴/۳/۱۳۹۱ منتشر گردیده است.
« قانون اصلاح قانون نفت» نیز با توجه به انقضای مهلت مقرر برای رییس جمهور وقت جهت امضاء و دستور ابلاغ و انتشار مصوبات مجلس شورای اسلامی، توسط رییس مجلس برای درج در روزنامه رسمی ارسال گردید که در روزنامه رسمی شماره ۱۰۳۳۰ مورخ ۲۳/۴/۱۳۹۰ منتشر گردید (در رابطه با این قانون مراجعه شود به نوشتار نگارنده در روزنامه اعتماد مورخ ۴/۵/۱۳۹۰ با موضوع «منابع نفتی نیازمند افزایش نظارت»).
اگرچه هیچ اطلاعی از دلایل مخالفت احتمالی رییس جمهوری وقت از تصویب مفاد قوانین فوق الذکر به جهت عدم امضای ابلاغ این قوانین هیچ گاه در دسترس عموم قرار نگرفته است، در این نوشتار سعی شده تأثیر تصویب «قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت» بر گروه ذینفعان آن به نحو اجمالی مورد بررسی قرار گیرد.

اول) وزارت نفت:
تا پیش از انقلاب ۱۳۵۷ کلیه امور نفت و گاز کشور در قالب ساختار شرکت ملی نفت ایران محقق می گردید. تا اینکه به موجب «لایحه قانونی تاسیس وزارت نفت» در ۴ ماده در تاریخ ۸/۷/۱۳۵۸ و «لایحه قانونی متمم لایحه قانونی تاسیس وزارت نفت» در ۹ ماده در تاریخ ۲۹/۳/۱۳۵۹ شورای انقلاب اجازه تاسیس وزارت نفت را تصویب نمود. در این قوانین ساختار متشکلی برای وزارت نفت جهت تحقق وظایف حاکمیتی و نظارتی بر روند بهره برداری از ذخایر نفت و گاز کشور پیش بینی نشده بود و این وزارتخانه نیروی انسانی خود، حقوق مزایای و آنها را از شرکت های تابعه خود تامین می کرد.
فی الواقع به دلیل اینکه امکانات لازم به تناسب تصمیم به ایجاد این تاسیس قانونی فراهم نشد، وزارت نفت مجبور شد با بکارگیری نیروهای موجود در سایر شرکت های تابعه وظایف خود را انجام دهد. در این شرایط وزارت نفت همراه با ضعف در امور پرسنلی در ساختمانی اقامت گزید که متعلق به شرکت ملی نفت بود. این رویه باعث شد که وزارت نفت به عنوان بزرگترین تأمین کننده منابع مالی و ارزی کشور در بودجه های سنواتی دارای بودجه یی گاهی کمتر از ۲۰ میلیون تومان در سال باشد. این رویه باعث می شد که وزارت نفت نتواند امور حاکمیتی و نظارتی خود را بر شرکت های تابعه خود به خصوص شرکت ملی نفت به درستی اعمال نماید. علاوه بر اینکه استمرار چنین وضعیتی سبب شده بود بودجه کل کشور نیز از شفافیت لازم برخوردار نباشد.
بنابراین به منظور فراهم کردن انجام وظایف حاکمیتی و نظارتی، ایجاد شفافیت در بودجه و در اختیار قرار دادن منابع لازم متناسب با فعالیتهای وزارت نفت، موارد ذیل در قانون مذکور پیش بینی گردیده است:
الف) وظایف:
وزارت نفت به منظور تحقق سیاستهای کلی نظام جمهوری اسلامی ایران در بخش نفت و گاز، سیاستگذاری، راهبری، برنامه ریزی و نظارت بر کلیه عملیات بالادستی و پایین دستی صنعت نفت، گاز، پتروشیمی و پالایشی تشکیل شده است و به نمایندگی از طرف حکومت اسلامی بر منابع و ذخایر نفت و گاز اعمال حق حاکمیت و مالکیت عمومی می نماید.
وظایف و اختیارات در نظر گرفته شده برای وزارت نفت به تفکیک ذیل دارای بعد حاکمیتی است؛ حتی المقدور جنبه تصدی گری نداشته و دارای جنبه نظارتی بیشتر می باشد:
امور حاکمیتی و سیاستگذاری؛ امور نظارتی؛ امور اجرایی؛ امور سرمایه گذاری و تأمین منابع مالی؛ امور منابع انسانی، علمی و فناوری؛ امور بین الملل.
«امور حاکمیتی صنعت نفت» اعمال حق حاکمیت و مالکیت عمومی از طرف جمهوری اسلامی ایران بر منابع نفتی و سیاستگذاری، برنامه‌ریزی، هدایت و راهبری و نظارت عالیه بر اقدامات اجرائی در صنعت نفت و پتروشیمی اعم از عملیات بالادستی و پایین‌دستی است.
ب) بودجه:
بودجه سالانه وزارت نفت متناسب با ساختار تشکیلاتی، وظایف و اختیارات مندرج در این قانون به عنوان دستگاه اجرائی در قانون بودجه سنواتی کل کشور درج می شود.
ج) نمودار کلان تشکیلاتی:
وزارت نفت موظف است برای دستیابی به اهداف موضوع این قانون نمودار کلان تشکیلاتی خود را تدوین کند و به تأیید معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور برساند.

دوم) وزیر نفت:
الف) رییس مجمع عمومی نمایندگان صاحب سهام شرکت های اصلی تابعه وزارت نفت:
به موجب ماده ۳ لایحه قانونی تاسیس وزارت نفت مصوب ۸/۷/۱۳۵۸ شورای انقلاب، ریاست مجامع عمومی شرکت ملی نفت ایران، شرکت ملی صنایع پتروشیمی و شرکت ملی گاز ایران با نخست وزیر بود که با بازنگری قانون اساسی بر عهده رییس جمهوری قرار گرفت.
به جهت مشغله کاری و فرصت محدود برای شرکت در جلسات و ریاست مجامع و همچنین عدم امکان آسان سؤال از رییس جمهور از یک طرف و لزوم پاسخگویی وزیر در برابر مجلس شورای اسلامی و دستگاهای نظارتی از طرف دیگر سبب گردیده به موجب ماده ۶ قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت وزیر نفت رئیس مجمع عمومی نمایندگان صاحب سهام شرکتهای اصلی تابعه وزارت نفت قرار گیرد.
ب) دبیر هیات عالی نظارت بر منابع نفتی:
به موجب ماده ۳ قانون نفت اصلاحی ۲۲/۳/۱۳۹۰ نظارت بر اعمال حق حاکمیت و مالکیت عمومی بر منابع نفتی به عهده « هیأت عالی نظارت بر منابع نفتی» است که به موجب این قانون و با ترکیب زیر تشکیل می‌شود:
وزیر نفت به عنوان دبیر هیأت؛ معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور؛ وزیر امور اقتصادی و دارایی؛ رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران؛ رئیس کمیسیون انرژی مجلس شورای اسلامی؛ رئیس کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی؛ دادستان کل کشور؛ دو نفر از معاونین وزارت نفت به انتخاب وزیر نفت. کلیه اعضاء هیأت، حق رأی دارند. جلسات هیأت با تعداد حداقل هفت نفر از اعضاء رسمیت می‌یابد. حضور دادستان کل کشور و یکی از رؤسای کمیسیونهای مذکور الزامی است.تصمیمات این هیأت با رأی اکثریت مطلق حاضران، قطعی است.
اگر چه به موجب تبصره ماده ۷ قانون نفت اصلاحی ۲۲/۳/۱۳۹۰ چگونگی تشکیل و اداره جلسات هیأت عالی نظارت بر منابع نفتی براساس دستورالعملی است که حداکثر سه ماه پس از ابلاغ این قانون با پیشنهاد وزیر نفت به تصویب هیأت وزیران می‌رسد؛ ولی تاکنون خبری از تصویب این دستورالعمل در دسترس نمی باشد.
ج) عضو شورای اقتصاد:
با توجه به اینکه در زمره وظایف وزارت نفت، فعالیت های سرمایه بر (Capital Intensive) نیازمند منابع کلان مالی نیز قرار می گیرد؛ که ممکن است تصویب بسیاری از خرید و فروش اقلام مورد نیاز آنها خارج از قوانین معمول باشد، ضرورت تکرار و استمرار عضویت وزیر نفت به عنوان یکی از اعضای شورای اقتصاد قابل توجیه می گردد.
سوم) شرکت های اصلی تابعه وزارت نفت
الف) تعریف:
«شرکتهای اصلی تابعه وزارت نفت» شرکتهای ملی نفت، گاز، پتروشیمی و پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی ایران که تابع وزارت نفت می‌باشند.
«شرکتهای فرعی تابعه وزارت نفت» شرکتهایی هستند که بیش از پنجاه درصد (۵۰%) سهام آنها متعلق به شرکتهای اصلی تابعه وزارت نفت است.
ب) اساسنامه:
طبق تبصره ماده ۴ قانون نفت مصوب ۹/۷/۱۳۶۶ وزارت نفت ظرف یکسال از تاریخ این قانون مکلف شده بود اساسنامه شرکت های نفت، گاز و پتروشیمی را جهت تصویب به مجلس شورای اسلامی ارایه کند.
ظرف ۲۵ سال گذشته این امر محقق نگردیده است و شرکت ملی نفت ایران همچنان با اساسنامه مصوب ۱۷/۳/۱۳۵۶ اداره می گردد.
به جهت رعایت روند منطقی این امور، برای تدوین اساسنامه های مذکور ابتدا می بایست قوانین نفت و تاسیس وزارت نفت اصلاح می شد. هم اکنون ماده ۶ قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت به گونه یی تنظیم گردیده است که اگر دولت یا وزارت نفت طبق روال گذشته به تکلیف قانونی در ارایه اساسنامه شرکتهای مزبور عمل ننمایند امکان تدوین وتصویب آنها همانند قانون اصلاح قانون نفت و قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت وجود داشته باشد.
ج) اعضای هیأت مدیره:
اعضای هیأت مدیره شرکتهای اصلی تابعه وزارت نفت با معرفی وزیر نفت و با تصویب مجمع عمومی نمایندگان صاحبان سهام شرکتهای مذکور با حکم وزیر منصوب می شوند. مسئولیت پاسخگویی وزیر نفت در مقابل مجلس شورای اسلامی و سایر دستگاه های نظارتی ایجاب می کند که وزیر نفت مسئولیت عملکرد مدیرعامل و هیأت مدیره شرکت های اصلی تابعه وزارت نفت را نیز بر عهده داشته باشد. بدین جهت اختیار لازم در جهت انتخاب این اشخاص؛ با لحاظ محدودیت تصویب مجمع عمومی نمایندگان صاحبان سهام شرکتهای مذکور، برای او در نظر گرفته شده است.
د) مدیرعامل:
اعضای هـیأت مدیره شرکتهای اصلی تابعه از بین خود یک نفر را جهت احراز سمت مدیرعامل شرکت پیشنهاد می نمایند که با موافقت و حکم وزیر به این سمت منصوب می گردد.
چهارم) کارکنان
الف) کارکنان وزارت نفت و شرکت های تابعه:
کارکنان وزارت نفت و شرکتهای تابعه از نظر بازنشستگی و امور رفاهی تابع صندوقهای بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت می باشند که اساسنامه آنها برابر مقررات به تصویب مراجع ذی صلاح می رسد.
ب) کارکنان شرکت های تابعه:
به جهت وابستگی بسیار زیاد فعالیت های نفتی به نیروهای متخصص از یک طرف و به جهت امکان زیاد جذب این اشخاص توسط کشورهای منطقه با فراهم آوردن شرایط بهتر کاری از طرف دیگر؛ نظامهای اداری و استخدامی و پرداخت حقوق و مزایای آن دسته از کارکنان شرکتهای تابعه وزارت نفت که در واحدهای عملیاتی و تخصصی شاغل می باشند با رویکرد تقویت رقابت پذیری و سرعت بخشیدن به بهره برداری از میادین مشترک و حفظ نیروی انسانی متخصص تابع آیین نامه خاصی است که بدون الزام به رعایت قانون مدیریت خدمات کشوری با رعایت سایر قوانین و مقررات مربوطه و با پیشنهاد وزارت نفت و تأیید معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور تهیه می شود و حداکثر ظرف شش ماه پس از لازم الاجراء شدن این قانون به تصویب رئیس جمهور می رسد.
پنجم) قراردادهای نفتی
الف) تعریف:
«قرارداد نفتی» توافق دو یا چند جانبه بین وزارت نفت یا هر یک از شرکتهای اصلی تابعه آن یا هر واحد عملیاتی با یک یا چند واحد عملیاتی یا اشخاص حقیقی یا حقوقی در داخل یا خارج از کشور که براساس قوانین موضوعه، انجام تمام یا قسمتی از عملیات بالادستی و پایین‌دستی و یا تجارت نفت، فرآورده‌های نفتی و محصولات پتروشیمیایی، مورد تعهد قرار می‌گیرد.
«واحد عملیاتی» هر واحد، سازمان، مؤسسه یا شرکتی است که عملیات بالادستی یا پایین‌دستی نفت را به صورت اصلی، فرعی، تخصصی، عمومی و خدمات جنبی نفتی براساس قوانین و مقررات مربوط عهده‌دار است.
«عملیات بالادستی نفت» کلیه مطالعات، فعالیتها و اقدامات مربوط به اکتشاف، حفاری، استخراج، بهره‌برداری و صیانت از منابع نفتی، انتقال، ذخیره‌سازی و صادرات آن مانند پی‌جویی، نقشه‌برداری، زمین‌شناسی، ژئوفیزیک، ژئوشیمی، حفر و خدمات فنی چاهها، تزریق گاز، آب، هوا و یا هر فعالیتی که منجر به برداشت بهینه و حداکثری از منابع نفتی گردد و نیز احداث و توسعه تأسیسات و صنایع وابسته، تحدید حدود، حفاظت و حراست آنها برای عملیات تولید و قابل عرضه کردن نفت در حد جداسازی اولیه، صادرات، استفاده و یا عرضه برای عملیات پایین‌دستی را شامل شود. مواردی نظیر مدیریت و نظارت بر تأمین کالاها و مواد صنعتی، آموزش و تأمین نیروی انسانی، ایجاد و حفظ شرایط ایمنی، بهداشت و محیط زیست و انجام کلیه فعالیتهای لازم جهت ایجاد، ارتقاء و انتقال فناوری برای پشتیبانی عملیات فوق جزء عملیات بالادستی محسوب می‌شود.
«عملیات پایین‌دستی نفت» به کلیه مطالعات، فعالیتها و اقدامات مربوط به عملیات تصفیه و پالایش در تأسیسات پالایشی جهت تولید فرآورده‌های نفتی و استفاده از آنها برای تولید محصولات پتروشیمیایی و انتقال، ذخیره‌سازی، توزیع، فروش داخلی، صادرات و واردات فرآورده‌های نفتی و محصولات پتروشیمیایی اطلاق می‌شود. مواردی نظیر تأمین کالاها و مواد صنعتی، آموزش و تأمین نیروی انسانی، ایجاد و حفظ شرایط ایمنی، بهداشت و محیط زیست و انجام کلیه فعالیتهای لازم جهت ایجاد، ارتقاء و انتقال فناوری برای پشتیبانی عملیات فوق جزء عملیات پایین‌دستی محسوب می‌شود.
«تجارت نفت، فرآورده‌های نفتی و محصولات پتروشیمیایی» به اقدامات و عملیات بازاریابی، قیمت‌گذاری و عقد قرارداد خرید و فروش، صادرات و واردات، انتقال (ترانزیت)، مبادله و معاوضه نفت، فرآورده‌های نفتی و محصولات پتروشیمیایی اطلاق می‌شود.
ب) بررسی و ارزیابی توسط هیات عالی نظارت بر منابع نفتی:
به موجب بند (۳) ماده ۷ قانون نفت اصلاحی ۲۲/۳/۱۳۹۰ بررسی و ارزیابی متن، حجم مالی، تعهدات، مقدار محصول و زمان اجرای قراردادهای مهم نفت و گاز در جهت صیانت از عواید حاصل از انفال عمومی در حوزه نفت و گاز و امکان اجرای قرارداد بر عهده هیات عالی نظارت بر منابع نفتی گرفته است.
ج) گزارش به مجلس شورای اسلامی:
به موجب ماده ۱۵ قانون نفت اصلاحی ۲۲/۳/۱۳۹۰ وزارت نفت و شرکتهای تابعه یک نسخه از قراردادهای منعقده مربوط به صادرات گاز طبیعی و گاز طبیعی مایع شده و قراردادهای اکتشاف و توسعه در میادین نفتی که متضمن تعهدات بیش از پنج سال است را به صورت محرمانه به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌نماید.
د) شرایط عمومی:
در حال حاضر کشورهای همسایه با استفاده از هر روشی سعی می کنند حداکثر بهره برداری و برداشت از میادین مشترک با ایران را در برنامه خود قرار دهند. این در حالی است که متأسفانه ایران به دلیل وجود محدودیت های قانونی ( به خصوص اصول چهل و چهار و چهل و پنج قانون اساسی) یا سیاسی امکان استفاده حداکثری از این میادین مشترک را از دست می دهد.
از آنجایی که بهره برداری سریع از میادین و مخازن مشترک نفت و گاز کشور از اهمیت فوق العاده یی برخوردار می باشد و به دلیل رقابتی که بین ایران و دیگر کشورهای همسایه در بهره برداری از این گونه منابع وجود دارد، در قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت سعی شده است انعطاف لازم برای جذب سرمایه گذاری در منابع مشترک نفت و گاز برای فعالیت وزارت نفت پیش بینی گردد.
به موجب قسمت (۳) از بند (ت) ماده ۳ قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت جذب و هدایت سرمایه های داخلی و خارجی به منظور توسعه میادین هیدروکربوری با اولویت میادین مشترک از طریق طراحی الگوهای جدید قراردادی از جمله مشارکت با سرمایه گذاران و پیمانکاران داخلی و خارجی بدون انتقال مالکیت نفت و گاز موجود در مخازن و با رعایت موازین تولید صیانت شده از وظایف و اختیارات وزارت نفت دانسته شده است.
این در حالی است که در ماده ۷ قانون مذکور شرایط عمومی قراردادهای نفتی با پیشنهاد وزیر نفت به تصویب هیأت وزیران منوط شده است.
هـ) مستثنی شدن از شمول قانون برگزاری مناقصات:
عدم النفع عقب ماندگی از استفاده از میادین مشترک و اینکه سیال موجود در مخازن به سمتی حرکت خواهد کرد که بهره برداری از آن بیشتر است از یک طرف و اینکه بهره برداری از این مخازن باید با روش کشورهای همسایه شریک همخوان باشد وگرنه آنها به هر نحو ممکن سهم ایران را نیز تصاحب خواهند کرد از طرف دیگر، عدم رعایت برخی از قوانین و آیین نامه های مربوط به واگذاری و اجرای طرح های مربوط به میادین مشترک نفت و گاز در راستای کاهش بوروکراسی و به جهت حفظ و ارتقای منافع ملی ضروری بنماید.
بدین منظور به موجب ماده ۱۱ قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت واگذاری و اجرای طرحهای مربوط به اکتشاف، توسعه، تولید، تعمیر و نگهداشت میادین مشترک نفت و گاز با تأیید وزیر نفت و فقط با رعایت آیین نامه معاملات شرکت ملی نفت ایران از شمول قانون برگزاری مناقصات مستثنی است.
در اجرای این امر، تعیین حداقل سهم ارزش کار طرف ایرانی موضوع ماده (۳) قانون حداکثر استفاده از توان فنی مهندسی، تولیدی، صنعتی و اجرائی کشور در اجرای پروژه ها و ایجاد تسهیلات به منظور صدور خدمات مصوب ۱۲/۱۲/۱۳۷۵ بر عهده وزیر نفت است.
ترخیص کالاها و ماشین آلات مربوط به طرحهای موضوع این بحث از مبادی گمرکی کشور، قبل از پرداخت مالیات بر ارزش افزوده و حقوق ورودی و هزینه های گمرکی، بلافاصله پس از ثبت در مبادی فوق با تعهد ذی حسابی و تأیید وزیر نفت مجاز است و حقوق متعلقه پس از محاسبه و اعلام به شرکتهای اصلی تابعه وزارت نفت پرداخت می شود. تمدید موارد ورود موقت به روش فوق مجاز است.
و) شرایط رقابتی:
وزارت نفت مکلف شده است به منظور تدوین و تنظیم مقررات لازم و بهبود فضای کسب و کار در صنعت نفت و گاز و صنایع مرتبط و وابسته و ایجاد زمینه رقابت سالم و شفاف بین فعالان اقتصادی این بخش و جلوگیری از انحصار، سازوکار لازم را با مشارکت شورای رقابت موضوع ماده (۵۳) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی مصوب ۲۵/۳/۱۳۸۷ مجمع تشخیص مصلحت نظام و اصلاحیه های بعدی آن به تصویب هیأت وزیران برساند.
ششم) بورس نفت
جای حذف تکلیف وزارت نفت به اقدامات قانونی لازم جهت گسترش عرضه نفت خام، میعانات گازی، فرآورده های نفتی و محصولات پتروشیمی اعم از مصرف داخلی یا خارجی از طریق بورس کالا بر اساس ظرفیت کاری بورس به هنگام تصویب این قانون، خالی می نماید.
این در حالی است که هم اکنون در نقطات مختلف دنیا ( ایالات متحده امریکا، بریتانیا، ژاپن، استرالیا، چین، هندوستان، برزیل، نپال، آلمان، دبی) بورس نفت و انرژی فعال است که اکثراً نیز از ظرفیت بسیار محدودی از منابع اثبات شده نفت خام برخوردارند.
البته راه‌اندازی بورس نفت در واقع تکلیفی بود که در بهمن ماه سال ۱۳۸۶ بر اساس مصوبه هیات دولت به وزارت اقتصاد و دارایی و سازمان بورس و اوراق بهادار و سپس به بورس کالای ایران ابلاغ شد. بورس کالا نیز در مدت کمتر از یک ماه، مرحله نخست این بورس یعنی آغاز دادوستد مشتقات نفتی و پتروشیمی را در ۲۸ بهمن همان سال کلید زد.
فاز نهایی بورس نفت ایران سرانجام در تاریخ ۲۹ تیرماه سال ۱۳۹۰ راه‌اندازی و نخستین محموله نفت خام صادراتی ایران در تالار معاملات بورس کالای ایران عرضه شد.
اما مشکلات معامله نفت خام در این بورس از همان روز افتتاح هویدا بود ؛‌ زیرا شرایط عرضه و قیمت نفت خام در ۹ بار عرضه آن در بورس به گونه‌ای تعریف شده بود که یکی پس از دیگری متقاضیان و خریداران از حضور برای رقابت در این بازار منصرف شدند و متولیان عرضه نیز به دلیل پرهیز از ارزان فروشی نفت بر رفتار خود پافشاری کردند و بدین ترتیب هم اکنون معاملات نفت خام در بورس کالای ایران متوقف می باشد.

۱

۲

۳

۴

۵

میانگین امتیازات ۵ از ۵

از مجموع ۱ رای