پس از ارائه طرح تحقیق و تفحص از کانون های وکلای دادگستری که توسط ۱۸ نفر از نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی امضاء گردید، این سؤال قابل طرح است که اصولاً تحقیق و تفحص از کانون های وکلای دادگستری، در شمار صلاحیت های قانونی مجلس شورای اسلامی هست یا خیر؟
بی گمان، این نهاد صنفی به موجب لایحه قانونی استقلال کانون وکلا مصوب ۱۳۳۳، به عنوان تنها متولی قانونی، ساختار خاص خود را دارد: اولاً استقلال این نهاد صنفی به موجب لایحه قانونی استقلال کانون وکلا به رسمیت شناخته شده است. ثانیاً این نهاد، در اداره امور خود کاملاً مستقل بوده و فاقد ردیف بودجه است. بر این اساس، کانون به عنوان یک نهاد یا شخصیت حقوقی مستقل مشمول عنوان «دستگاه اجرایی» نیست، بلکه به مثابه یک نهاد صنفی است که مدیریت امور وکلای عضو را بر عهده داشته و بر اساس «خودانتظامی متشکل» (Corporate Self Regulation) عمل نموده و «استقلال»، خصیصه ذاتی این نهاد صنفی است.
بی گمان اراده مجلس شورای اسلامی مبنی بر نظارت بر نهادهای دولتی و مؤسسات عمومی و تحقیق و تفحص از آن ها، یکی از پایه های مردم سالاری بوده که با التزام به «حق شهروندی» پیوند خورده و از جلوه های مهم «حقوق بشری» تلقی می گردد. لیکن باید توجه داشت داده های نهاد وکالت به عنوان یک نهاد صنفی «خود انتظام» و «متشکل» کاملاً متفاوت است و هرگز نمی توان رویکرد و نگاه یکسانی در این زمینه اتخاذ نمود.
با این توصیف، کانون های وکلا به عنوان تنها متولی امر دفاع، از رویکرد مجلس شورای اسلامی در خصوص «اصل شفافیت» و «اعمال نظارت» استقبال نموده و آن را ابزاری برای تحقق بهتر و شایسته تر حاکمیت قانون می داند، لیکن طرح ارائه شده به عنوان طرح تحقیق و تفحص از کانون های وکلای دادگستری از جهاتی قابل نقد به نظر می رسد که در ادامه به آن می پردازیم:
بیان مسأله
اصل ۷۶ قانون اساسی، تحقیق و تفحص در «تمام امور کشور» را حق نظارتی مجلس شورای اسلامی می داند بنابراین در اصل اختیار نظارتی مجلس برای تحقیق و تفحص هیچ تردیدی وجود ندارد، لیکن پرسش اساسی این است که دامنه عبارت «تمام امور کشور» در این مقرره تا کجاست و آیا عموم و اطلاق این عبارت، علاوه بر امور اجرایی دولتی، نهادهای صنفی خودانتظام را نیز در بر می گیرد؟ یا بر مبنای قاعده «ما من عام الا و قد خص» این عموم و اطلاق با تخصیص و تقیید مواجه شده است؟!
اهمیت این موضوع زمانی دوچندان می گردد که مطابق قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی دارای دوگونه صلاحیت یا اختیار قانونی است: «صلاحیت قانونگذاری» و «صلاحیت نظارتی». باید توجه داشت که فلسفه این نظارت، مداخله در حوزه خصوصی یا فرا رفتن از مرزهای نظارت مجلس نیست. زیرا در حقوق عمومی اصل بر عدم صلاحیت مقام عمومی است مگر آنچه مقنن تصریح کرده باشد. دامنه صلاحیت های اختیاری و اقتضایی هم تا بدانجا محدود است که اعمال تکالیف حکمرانی باعث هجمه علیه حقوق مردم و حکومت به وسیله قانونگذار نشده و موجبات سو استفاده از قانون فراهم نگردد.
هرچند مصوبات مجلس در امور قانونگذاری، نیاز به تایید شورای محترم نگهبان قانون اساسی از حیث احراز عدم مغایرت مصوبه مجلس با مبانی شرعی و قانون اساسی دارد لیکن این مصوبات در امور نظارتی از جمله تصویب استیضاح وزرا و تحقیق و تفحص از دستگاه های اجرایی، اساساً قانون به معنای خاص تلقی نمی گردند تا نیاز به تایید شورای نگهبان داشته باشند. بر این اساس، اگر عملکرد مجلس در این خصوص خارج از حدود قانون باشد، جبران خسارات وارده، عملاً ممکن نیست زیرا مجرائی برای بررسی مجدد موضوع در شورای نگهبان وجود ندارد. با این توصیف، تصویب تحقیق و تفحص از عملکرد کانون های وکلای دادگستری از دیدگاه حقوقی به این معناست که نمایندگان ملت، دامنه اختیارات مجلس در اصل ۷۶ قانون اساسی را علاوه بر امور عمومی و دولتی، شامل نهادهای صنفی و خودانتظام نیز می دانند در حالی که چنین برداشتی از اصل ۷۶ برخلاف اراده تدوین کنندگان قانون اساسی، به عنوان سند میثاق بین مردم و حاکمیت است.
تبیین قلمرو عبارت «تمام امور کشور» مطابق مقررات موجود
۱-بر اساس تبصره ۱ ماده ۱۹۹ قانون آیین نامه داخلی مجلس: «موضوع تحقیق و تفحص با تشخیص هیأت رئیسه باید صریح و قابل رسیدگی باشد» لذا تشخیص این امر با هیئت رئیسه خواهد بود و شایسته بود قبل از طرح موضوع در کمیسیون حقوقی و قضائی مجلس، هیأت رئیسه محترم در مورد اینکه آیا تحقیق و تفحص از کانون وکلای دادگستری در حیطه اصل ۷۶ قانون اساسی قرار می گیرد یا خیر، صراحتاً اظهارنظر می نمود.
۲-برای رفع این ابهام که عبارت «تمام امور کشور» مطلق نمی باشد، می توان به دیدگاه شورای نگهبان در پاسخ به استعلام ریاست مجلس شورای اسلامی در مورد تفسیر اصل ۷۶ قانون اساسی طی نظریه شماره ۳۳۴۴ تاریخ ۷ دی ماه ۱۳۶۷، استناد نمود که بر اساس آن «اصل ۷۶ قانون اساسی شامل مواردی از قبیل مقام معظم رهبری، مجلس خبرگان و شورای نگهبان که مافوق مجلس شورای اسلامی هستند نمی شود». شورای نگهبان با تفسیر فوق و از جمله با استفاده عامدانه از عبارت «مواردی از این قبیل» عدم حصر را در استثنائات اصل ۷۶ بیان نموده است و لذا عموم و اطلاق «تمام امور کشور» مسلماً با تخصیص و تقیید مواجه گردیده است.
۳-ماده ۱۹۷ قانون آیین نامه داخلی مجلس مصوب سال ۱۳۷۹ بیان می دارد: «درصورتى که متقاضى یا متقاضیان، اطلاعات کمیسیون را کافى تشخیص ندهند، کمیسیون موظف است ظرف یک هفته از متقاضى یا متقاضیان و بالاترین مقام دستگاه اجرایى ذی ربط دعوت به عمل آورد و دلایل ضرورت تحقیق و تفحص و نظرات مقام فوق الذکر را استماع نماید». قانونگذار با استفاده از عبارت «دستگاه اجرایی ذی ربط» در مقام بیان ملاک ها و ضوابطی بوده است که در تعیین مصادیق «تمام امور کشور» در اصل ۷۶ قانون اساسی مورد لحاظ قرار خواهد گرفت، زیرا «دستگاه اجرائی» از نظر مقررات قانونی، دارای تعریف خاص خود بوده و کانون های وکلا به هیچ وجه در شمار دستگاه های اجرائی تلقی نمی گردند.
۴-بند ۱۱ قانون برنامه و بودجه، در تعریف دستگاه اجرایی بیان می دارد: «دستگاه اجرایی – منظور وزارتخانه – نیروها و سازمان های تابعه ارتش شاهنشاهی – استانداری یا فرمانداری کل – شهرداری و مؤسسه وابسته به شهرداری – مؤسسه دولتی – مؤسسه وابسته به دولت – شرکت دولتی – موسسه عمومی عام المنفعه و مؤسسه اعتباری تخصصی است که عهده دار اجرای قسمتی از برنامه سالانه بشود». از سوی دیگر در ماده ۵ قانون خدمات کشوری آمده است: «دستگاه اجرایی: کلیه وزارتخانه ها، مؤسسات دولتی، مؤسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت های دولتی و کلیه دستگاه هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی، بانک ها و بیمه های دولتی، دستگاه اجرایی نامیده می شوند.». نتیجه اینکه مطابق مقررات قانونی، هرگز نمی توان کانون وکلای دادگستری را مصداق عنوان «دستگاه اجرائی» تلقی نمود.
۵-ماده ۱۱۹ قانون آئین نامه داخلی مجلس بیان می دارد: «در صورتی که جلسه مشترک هیأت تحقیق و تفحص و کمیسیون تخصصی، تخلفات موضوع تحقیق را مهم و مسئول دستگاه یا سازمان را مقصر تشخیص دهد، طرح استیضاح وزیر مربوطه در صورت رعایت مفاد اصل هشتاد و نهم قانون اساسی در دستور کار مجلس قرار خواهد گرفت». حال این سؤال اساسی مطرح می شود که اولاً آیا اساساً کانون های وکلا «دستگاه» یا «سازمان» تلقی می شوند؟ ثانیاً آیا کانون های وکلا زیرمجموعه وزارتخانه ای هستند که موضوع «استیضاح وزیر» در آن وزارتخانه مطرح گردد؟ قطعاً پاسخ به این سؤالات منفی است و شیوه بیان قانونگذار در ماده ۱۱۹ به روشنی گویای این است که مراد مقنن از تحقیق و تفحص صرفاً دستگاه ها و سازمان های دولتی و نهادهای عمومی است.
۶- ماده ۲۱۲ آیین نامه داخلی مجلس نخستین گام در فرایند تحقیق و تفحص را دعوت از بالاترین مقام دستگاه اجرایی می‌داند. در تبصره ۳ همین ماده نیز تصریح شده است: چنانچه وزیر یا بالاترین مقام اجرایی دستگاه تغییر کرده و تحقیق و تفحص مربوط به عملکرد دوران مسئولیت وی باشد، باید امکان دسترسی به اسناد و مدارک جهت پاسخگویی وزیر یا بالاترین مقام اجرائی فراهم گردد. به علاوه ماده ۲۱۳ همین قانون بیان می دارد در صورتی که جلسه مشترک هیأت تحقیق و تفحص و کمیسیون تخصصی تخلفات موضوع تحقیق را مهم و مسئول دستگاه یا سازمان را مقصر تشخیص دهد، طرح استیضاح وزیر مربوطه درصورت رعایت مفاد اصل هشتاد و نهم قانون اساسی در دستور کار مجلس قرار خواهد گرفت. در ماده ۲۱۴ نیز ضمانت اجرای احراز تخلف، معرفی شخص متخلف به تخلفات اداری است.
به علاوه ماده ۲۱۵ صراحتاً مسوولان دستگاه و کلیه دستگاههای اجرایی، قضایی و نهادهای انقلاب اسلامی را موظف به همکاری و فراهم نمودن تسهیلات مورد نیاز هیئت تحقیق و تفحص نموده است.
نتیجه اینکه مجموعه مقررات مذکور مبین این است که منظور از تحقیق و بررسی عملکرد دستگاه های اجرایی از حیث تطبیق عملکرد آنها با قوانین و مقررات مصوب مجلس شورای اسلامی است و رسیدگی به عملکرد نهادهای خارج از دستگاههای مذکور در این قانون مانند کانون های وکلای دادگستری از موضوع تحقیق و تفحص، خروج موضوعی دارند.
تبیین قلمرو عبارت «تمام امور کشور» مطابق طرح های جدید مجلس
برای تأیید و تقویت استدلالات بخش نخست، می توان به «طرح الحاق یک ماده به قانون مدیریت خدمات کشوری» اشاره نمود. مطابق این طرح، یک ماده به شرح ذیل به عنوان ماده ۵ مکرر، به قانون مدیریت خدمات کشوری اضافه می‌شود که در آن دستگاههای عمومی عهده‌دار امور حاکمیتی بدین ترتیب تعریف شده است: «کلیه دستگاههای اجرایی شامل قوای سه گانه جمهوری اسلامی ایران اعم از ……. (در مواردی که آن بنیادها و نهادها از بودجه کل کشور استفاده می نمایند)». بر این اساس، ضابطه اصلی صدق عنوان «دستگاه عمومی یا اجرائی»، استفاده از بودجه کل کشور بوده و چنانچه نهادی فاقد هرگونه ردیف بودجه باشد، به هیچ وجه در شمار دستگاه های عمومی و اجرائی کشور تلقی نشده و از شمول تحقیق و تفحص مجلس، خروج موضوعی دارند.
به عنوان نتیجه بحث می توان گفت هرچند مطابق بند ب ماده ۱ قانون ارتقای سلامت اداری اصلاحی ۰۶/۱۱/۱۳۹۹، کانون های وکلای دادگستری، در شمار مؤسسات خصوصی حرفه ای عهده دار خدمات عمومی تلقی گردیده اند و این نهاد صنفی دارای کارکرد عمومی است، لیکن با توجه به موارد پیش گفته به هیچ وجه مشمول مقررات قانونی راجع به تحقیق و تفحص مجلس قرار نمی گیرند، زیرا مراد قانون گذار از تحقیق و تفحص این است که صرفاً نهادهای دولتی و مؤسسات عمومی که مستقیماً دارای ردیف بودجه هستند، مشمول این حکم قانونی قرار گیرند. ضمن اینکه، هدف غائی قانونگذار از تحقیق و تفحص این است که آیا بودجه اختصاص یافته به یک نهاد، در محل درست و به صورت قانونی هزینه شده است یا خیر؟ در حالی که این موضوع در مورد کانون های وکلای دادگستری به عنوان یک نهاد «مستقل» و «خودانتظام» اساساً منتفی بوده و این نهاد صنفی از اصل ۷۶ قانون اساسی خروج موضوعی دارد.
نکته آخر اینکه در اصل دوم قانون اساسی به «استفاده ازتجارب پیشرفته روز دانش بشری» تاکید گردیده است یعنی اقدامات و تصمیمات قوای سه گانه باید همسو با استاندارد های روز جهانی و منطبق با آن باشد حال سوال این است که در کدام یک از نظام های حقوقی پیشرفته دنیا امر تحقیق و تفحص مجلس قانونگذاری از کانون وکلای دادگستری به عنوان یک نهاد خود انتظام و مستقل مرسوم و متداول است؟ قطعا پاسخ به این سوال منفی است به دلیل اینکه تجربه روز دانش بشری موید این است که کانون های وکلای دادگستری کشور ها عمدتا مستقل بوده و به هیچ وجه وابسته به نهاد حاکمیت نمی باشند.
